“不谋全局者，不足以谋一域”，中国自贸区进入全面开放新格局

党的十九大报告提出贯彻新发展理念，建设现代化经济体系，赋予自由贸易试验区更大改革自主权，探索建设自由贸易港。2019年12月31日，《外商投资法实施条例》全文公布，并与《外商投资法》《外商投资法司法解释》等多部重要法律法规于2020年1月1日同步实施，共同构成我国法制化营商环境的重要支撑。

自贸试验区和自由贸易港作为开放的前沿阵地，正在加快制度改革的先行先试，为更多开放举措落地探索铺路。自贸区建设从1.0升级到2.0，是我国在新形势下适时而动、扩大开放和全面深化改革的重大战略决策。近六年来，在上海自贸区的示范作用下，中国的自贸区逐渐扩容。截至目前，我国已有18个自贸区。新一轮高水平对外开放大格局精心绘就。

原文：《中国自贸试验区：打造高水平开放新格局》

作者 |本报记者田川

图片 |网络

自贸试验区建设跑出“加速度”

2013年，我国首个自贸区在上海挂牌成立；2015年广东、天津、福建自贸区相继成立；2017年辽宁、浙江、河南、湖北、重庆、四川、陕西自贸区陆续揭牌；2018年海南全岛建设自由贸易试验区……经过5次扩容，我国自由贸易试验区从“1”到“18”，整体呈现出加速布局的局面。格局上最大的变化是首次在边境地区设立了自贸试验区，从沿海到沿边，对外开放格局上更加完善。

由于地理位置、资源禀赋、经济特色不尽相同，各个自贸区将实施差异化试点探索，形成了一个南北东西联动、海陆联动、内外联动、全国一盘棋的开放新格局。

天津自贸区将战略定位挂钩京津冀协同发展，重庆、陕西和四川自贸区则主要落实中央对西部大开发的支撑和带动作用，山东自贸区发展海洋经济，广西自贸区是面向东盟的国际陆海贸易新通道，黑龙江自贸区打造对俄罗斯及东北亚区域合作的中心枢纽，福建自贸区则是深化两岸经济合作的示范区……这些地区的改革实践，将进一步丰富我国自贸区建设经验，及时总结提炼这些经验做法，在全国复制推广，将进一步彰显自贸试验区的改革开放试验田作用。

“总的来看，与前几年相比，2019年是我国自主开放举措最多、开放力度最大、开放层次最深的一年，形成了扩大开放、吸收外资的‘组合拳’，有力稳定了外商投资信心和预期，有效保障了全年稳外资目标的实现。”商务部外资司司长宗长青如此表示。“区域协调发展是我国地区发展的大背景。我们的区域协调发展要做到‘东部优化、中部崛起、西部大开发、东北振兴以及京津唐、长江经济带、边疆地区的发展’。”中国社会科学院财经战略研究院研究员张德勇告诉记者，目前，上海、广东、天津、福建、辽宁等自贸区的布局，已经涵盖了中国经济发展不同特点、不同阶段的各类区域，为全国扩大对外开放奠定了坚实基础。未来，因地制宜地推进自贸区建设升级和经验推广，显然有助于为中国经济增添更多动力。

不久前，由商务部研究院编写的首部《中国自由贸易试验区发展报告》发布。根据报告，我国自贸试验区各项试验任务落实良好，上海自贸区《全面深化方案》试验任务完成情况最好，完成率达到98.99%。广东、天津、福建等第二批3个自贸试验区《总体方案》已基本完成，任务完成率均超过90%；第二批自贸试验区2.0版《深化方案》已全面推开。第三批自贸试验区《总体方案》试验任务全面启动，截至2018年底，完成率总体超过70%，其中辽宁自贸试验区完成率超过90%。

自贸试验区已成为吸收外资的重要引擎。截至2019年，中国自贸试验区累计新设企业超60万家，外资企业近4万家。其中，2018年自贸试验区新设外商投资企业9409家，占全国的15.5%，同比增长37.5%；实际使用外资1073.1亿元，占全国的12.1%，同比增长3.2%。商务部数据显示，实行负面清单管理制度以来，目前自贸试验区99%的外商投资企业通过备案设立。随着负面清单逐年缩短，自贸试验区整体营商环境不断优化，市场的创新活力和经济发展动力进一步得到激发。

新一轮建设重在服务实体经济

不谋全局者，不足以谋一域；不谋万世者，不足以谋一时。经过40多年的改革开放，对内对外全方位开放格局正加速成型。缩减负面清单、增设上海临港新片区、加快探索建设海南自由贸易港进程，被认为是2019年推进自贸区建设、进一步扩大开放的重要举措。

自贸试验区的金融创新不在于市场开放速度快慢上，也不在于金融创新能力高低上，关键在于能否坚持做到金融开放与实体经济发展密切匹配，金融创新应在促进我国企业向高附加值发展、全面深度融入全球经济中发挥作用。聚焦金融创新服务实体经济，河北方案提出金融监管“沙盒机制”，在雄安股权交易所开展股权众筹试点；山东方案提出开展资本项目收入支付便利化改革试点。

“实体经济是中国在国际经济竞争中赢得主动的根基，自贸区无论是贸易、投资还是金融，都要更好地为实体经济服务，满足实体经济的发展需求、转型需求和升级需求。”南京大学自贸区综合研究院副院长韩剑向记者表示，在新一轮自贸区建设中，自贸区功能创新和制度创新要更多围绕以国家重大技术突破和重大发展需求为基础的战略性新兴产业发展，加快第五代移动通信、智能制造装备、智能电网、集成电路、物联网、新材料等新兴技术研发和成果转化，做大做强战略性新兴产业。

以上海自贸区为例，在金融领域，上海自贸区推进了一系列以简政放权、负面清单管理为核心内容的改革开放：率先建立了宏观审慎的本外币境外融资制度，摸索出了“分类别、有管理”的资本项目可兑换的操作模式；通过建立利率市场自律组织，全面实现了利率市场化；建立面向国际的金融资产交易平台，摸索出了“国际板”和“沪港通”两种金融市场对外开放的新模式；加快人民币资产市场的开放；探索实施负面清单管理模式，深化外汇管理体制改革。

这些“放”的改革极大便利了实体经济的各项经济活动，释放了经济发展的活力。自贸区金融创新出发点和落脚点是服务实体经济，服务自贸区的投资贸易活动。商务部研究院国际市场研究所副所长白明向本报表示，自贸试验区建设前期更多是探索可复制可推广经验，后期在自由贸易方面将更加突出，自选动作会更多。只有形成各具特色的自贸试验区，才能对标国际。

虽然，当前内地自贸区建设已初步形成了以周边国家和地区为基础的自贸区网络，但中国自贸区建设存在五大问题：贸易伙伴经济体量较小、与自贸伙伴的贸易关系紧密度不足、自由贸易区开放的业务有限、无法全面适应TPP为代表的自由贸易区规则、亚太地区诸多国家之间存在的利益冲突明显。中国社科院金融研究所《自贸区蓝皮书：中国自贸区发展报告》建议，中国需要继续推动与主要贸易伙伴的自贸区谈判，把握当前国际经贸新规则的发展动向，并积极参与到国际贸易规则的构建过程中去。

全面对外开放要进一步制度创新

当前，我国亟须探索和适应与国际贸易新规则相配套的制度措施，以迎接新一轮高水平的对外开放。但目前由于我国国民经济发展水平和经济结构尚不能完全达到全面开放的要求，因此我们只能采取改革开放初期通过设立经济特区以倒逼国内改革成功经验做法，通过建立自由贸易试验区的方法来实现与世界经济的初步接轨，通过在实验区内创造的高水平贸易投资环境，充分实现高标准开放规则在我国的适应性，进而设计出既具有中国特色又能与国际贸易新规则相兼容的经济运行制度，在时机成熟之后再将这一制度在全国推广开来，最终实现我国经济与世界体制的全面接轨。

从自贸区1.0到自贸区2.0不仅是“量的变化”，更是“质的变化”，其内核就是“制度先行”。中国国际经济交流中心美欧所首席研究员张茉楠对本报表示，对内，逐步形成以“负面清单”为主要抓手，对过去政府以审批为主的管理模式进行颠覆性创新，同步推进以贸易便利化为重点的贸易监管制度、以资本项目可兑换和金融服务开放为目标的金融创新制度、以政府职能转变为核心的事中事后监管基本制度，创造更加自由化、便利化的营商环境。

“自贸区改革总的任务是建立国际化、法制化和市场化的营商环境，建立开放经济新体系的窗口。”南开大学中国自由贸易试验区研究中心主任佟家栋向记者表示，在此过程中，通过机制建设，更好地发挥 “看不见的手”和“看得见的手”之间的协同。此外，还要进一步完善自贸试验区的保障机制，尤其是法律保障。国务院发展研究中心副主任隆国强建议：“改革同时又需要打破原来的体制机制甚至法律规定。如何处理好这个矛盾，如何通过更加有效的法治授权，让自贸区放开手脚、推进改革？需要把探索成功的经验尽快上升为新的法律规章，法治保障是首要的。”

要牢牢把握国际通行规则，加快形成与国际投资、贸易通行规则相衔接的基本制度体系和监管模式。系统总结评估自由贸易试验区改革创新经验和成果，建立健全制度创新的生成机制、复制推广机制和部门考核机制。深化制度创新，建立制度创新储备库。加强制度创新成果的总结，推动自由贸易试验区制度创新成果加快向区外复制推广。

高质量发展离不开更为成熟、全面的对外开放，而更高水平的对外开放也对政府治理能力、风险识别、有效监管等方面提出了更高要求。“2020年，商务部将会同有关部门进一步压减自贸试验区外商投资准入负面清单；还将在以制度创新、服务产业高质量发展方面，开展差别化的探索。”2019年末，商务部自贸区港司司长唐文弘以此承诺自贸区的明天。

文章原载于社会科学报第1692期第1版，未经允许禁止转载，文中内容仅代表作者观点，不代表本报立场。

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